Счётная палата (GAO) США поставила под сомнение эффективность американских программ по оказанию помощи учёным и инженерам, принимавшим участие в создании советского военного ядерного потенциала.
Российские инициативы США
В докладе GAO, подготовленном в декабре 2007 года, отмечается, что в СССР было подготовлено множество специалистов, чьи знания и опыт могли бы в наше время пригодиться странам и террористическим группам, стремящимся к обладанию ОМП. После распада Советского Союза в 1991 году, большинство из этих специалистов столкнулось с резким падением уровня жизни, а многие из них потеряли работу.
В США возникли опасения, что невостребованные на родине советские атомщики предложат свои услуги таким государствам, как Иран, Ирак или Северная Корея. В попытке не допустить этого, министерство энергетики (DoE) США создало в 1994 году программу под названием "Инициативы по предотвращению распространения" (Initiatives for Proliferation Prevention, IPP).
Первоначальная расшифровка программы IPP - Industrial Partnering Program, промышленная партнёрская программа. Нынешнее название программа приобрела в 1996 году, когда было решено усилить её нераспространенческую направленность. В 2002 году, IPP и инициатива ядерных городов (Nuclear Cities Initiative) были объединены под общим руководством и получили наименование Russian Transition Initiatives (инициатива российского переходного периода, или, в ином переводе, российская конверсионная инициатива). Наконец, в 2006 году за программой устоялось название Global Initiatives for Proliferation Prevention (глобальные инициативы по предотвращению распространения).
Целями программы IPP декларировалось следующее:
В апреле 2007 года DoE рапортовало об увеличении зарплаты 16770 специалистам, а также о создании 2790 долговременных рабочих мест в частном секторе России и других государств, образовавшихся после распада СССР.
По состоянию на 1 октября 2007 года, насчитывалось 929 предлагаемых, активных, неактивных и завершённых проектов под эгидой IPP, в которые было вовлечено порядка 200 атомных, химических и биологических организаций в России и других странах. Во многих проектах IPP принимает участие более одного института, а в некоторых проектах совместно работают специалисты из нескольких государств. Более 80% проектов ориентированы на Россию, причём большинство из них связаны с предприятиями и организациями атомного комплекса. В число других стран, задействованных в программе IPP, входят Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Узбекистан и Украина.
По условиям DoE, в каждом из проектов IPP не менее 65% от объёмов финансирования идёт в Россию и другие страны в виде зарплаты конкретным специалистам или платежей организациям на приобретение необходимого оборудования. Так как IPP не подкреплена межправительственными соглашениями, DoE переводит средства через три организации, освобождённых от налогообложения - МНТЦ в России, НТЦ на Украине и американский фонд гражданских исследований и развития (CRDF). Эти посредничающие организации осуществляют выплату средств напрямую участникам проектов. Претенденты на получение денег по программе IPP и её последователям обязаны представить доказательства того, что они обладают опытом в создании ОМП.
Предложения по проектам подаются в DoE национальными лабораториями США, хотя такая возможность существует и для зарубежных организаций или американских компаний. Для каждого проекта инициирующая его национальная лаборатория представляет смету и техническое описание, а далее формирует партнёрство между американскими компаниями (промышленные партнёры) и организациями в России и других странах. Промышленные партнёры входят в альянс на основании соглашений о сотрудничестве в НИОКР (Cooperative Research and Development Agreements), подписываемых с национальными лабораториями. Первичный контроль за проектами осуществляется общим советом лабораторий, а право на принятие окончательных решений остаётся за отделом DoE, курирующим инициативы, связанные с Россией.
Для улучшения потенциала программы IPP, для всех проектов требуется обозначать промышленного партнёра на ранней стадии, ещё до их утверждения. В 1994 году был создан консорциум промышленных партнёров (United States Industry Coalition, USIC). В задачу консорциума входит экономический анализ представляемых проектов. Кроме того, любая американская компания, желающая принимать участие в программе IPP, обязана быть членом USIC и выплачивать в консорциум соответствующие взносы.
Исторически, проекты под эгидой IPP делятся на три категории - Thrust 1, 2 и 3:
В свою очередь, потенциальные участники проектов (получатели американской помощи) в России и других государствах бывшего СССР подразделяются на три категории:
В 1999 году программа IPP уже становилась объектом аудиторской проверки в США. По её итогам, DoE получило следующие рекомендации:
Кроме того, конгресс США наложил собственные ограничения на выбор получателей денежных средств по программе IPP. На американские деньги не могут претендовать те специалисты, что продолжают работать в российских программах по созданию ОМП, не были связаны с оружейным комплексом СССР или замечены в научных или деловых контактах с представителями "государств, вызывающих опасения с точки зрения распространения".
Список государств, вызывающих опасения с точки зрения распространения, для целей программы IPP представляется директором ЦРУ США.
Результаты аудиторской проверки IPP в 2007 году
Новая аудиторская проверка исполнения программы IPP состоялась в 2007 году. Американские ревизоры проанализировали 207 проектов из общего числа 929. Выборка для анализа была подготовлена так, чтобы получить полное представление о правомерности расходования денег американских налогоплательщиков.
Кроме этого, инспектора GAO встретились с представителями ряда национальных лабораторий США, 15 российских и 7 украинских организаций, которые принимают участие в программе IPP. Собеседниками аудиторов стали официальные лица Росатома и руководство 14 американских компаний, выступающих в качестве промышленных партнёров. Естественно, подробному анализу были подвергнуты и имеющиеся в наличии финансовые документы.
По итогам своего расследования, GAO пришло к выводу о том, что DoE приводит завышенные цифры по основным количественным показателям программы IPP.
Так, в проверенных 97 проектах в общей сложности принимало участие 6453 человека из России и других республик бывшего СССР. Аудиторы установили, что более половины из них - 3472 человека - никогда не имели реального отношения к созданию ОМП, если судить по представленными ими резюме. Тем не менее, на их долю пришлось 10,1 млн долларов выплат из общей суммы затрат на персонал в проверенных проектах, составляющей 25,1 млн долларов.
Например, один из проектов IPP касался создания высокоэнергетического ускорителя, и на его реализацию был выделен 1 млн долларов. При этом, 66 из 75 участников проекта не указали в своих биографиях никакой связи с прошлыми работами над ОМП. Установленный для проектов IPP критерий - не менее 60% получателей денежных средств должны иметь опыт работы с ОМП до 1991 года - не был удовлетворён для 58 из 97 проверенных проектов.
Аудиторы отметили, что руководство национальных лабораторий США по какой-то причине оказалось неосведомлённым по основным критериям IPP - так, представители 6 лабораторий назвали на собеседовании с аудиторами неверное значение процентного ограничения на число участников с опытом работы с ОМП, а представитель национальной лаборатории по возобновляемым источникам энергии впервые узнал о существовании такого ограничения от аудиторов GAO.
Комментируя полученные аудиторами результаты, сотрудники DoE и национальных лабораторий утверждают, что российские законы зачастую запрещают сбор подробной информации о причастности тех или иных граждан к военным программам. Поэтому при подборе кадров для проектов IPP, американская сторона вынуждена использовать косвенные признаки или слухи.
Вместо использования американских денег для поддержки опытных специалистов, подготовленных в советское время, фонды IPP неоднократно применялись для привлечения в институты России и Украины молодёжи или для финансирования эксплуатации исследовательских установок. Так, 972 специалиста, принимавших участие в проверенных 97 проектах, оказались 1970 года рождения или моложе, причём на их долю пришлось 3,6 млн долларов.
По мнению GAO, это идёт вразрез с первоначально декларировавшимися целями IPP, то есть, поддержкой советских учёных и предотвращением их связей со странами и группировками, заинтересованными в получении ОМП. Однако представители ряда национальных лабораторий - в частности, Лос-Аламоса - оспаривают такой вывод и настаивают на необходимости привлекать к американским грантам "второе поколение" учёных, что может позволить создать хорошие возможности для "третьего и четвёртого поколений" пост-советских специалистов.
DoE утверждает, что сумело создать 2790 долгосрочных рабочих мест в частном секторе России и других стран для бывших специалистов ВПК. Однако в 48 из 50 проектов, признанных DoE коммерчески успешными, подтвердить существование таких рабочих мест оказалось невозможным. В одном из российских институтов - ИЯИ РАН - было объявлено о создании 350 рабочих мест для производства радиоизотопов, однако администрация института признала, что на самом деле в проекте приняло участие только 160 человек, причём большинство из них - в статусе совместителей. Достоверность утверждений DoE о создании рабочих мест ставится под сомнение, так как министерство предпочитает полагаться на слова американских промышленных партнёров и организаций из России и СНГ. Аудиторы обнаружили, среди прочего, что 898 созданных рабочих мест даже по документам числятся как дополнительные, то есть, предназначенные для совместителей.
В качестве примера, аудиторы приводят слова официального представителя одной из крупных американских компаний, признавшегося в том, что поданное в отчёте об исполнении одного из проектов количество созданных рабочих мест было его личной "грубой оценкой". Он сообщил, что получил эту оценку, поделив затраченные средства на среднюю зарплату российских инженеров, работающих в московском офисе его компании.
Само определение "коммерческой успешности" для проектов IPP в документах DoE отсутствует, и в различных национальных лабораториях его трактуют по-разному. В Окридже полагают, что проект станет коммерчески успешным, если его участники будут полностью заняты в частном бизнесе и перестанут работать на организации, связанные с военными программами. Национальная лаборатория по возобновляемым источникам энергии использует в своей работе иное определение - коммерчески успешным становится проект, приведший к появлению нового продукта или нового производства, завоевавшего собственную нишу на российском рынке.
DoE ставит себе в заслугу создание 510 рабочих мест в Курчатовском институте и других российских организациях, связанных с разработкой ториевого цикла. Между тем, свыше 400 из них получало дополнительное финансирование от DoE в рамках другой программы, где рассматривались перспективы применения тория для решения проблемы плутония. Участники проекта с российской стороны сообщили аудиторам, что более 500 человек получало зарплату сразу в двух программах, оплачиваемых министерством энергетики США. В настоящее время проект считается завершённым. На коммерческую стадию он выведен не был, и работы по ториевому направлению продолжают всего лишь 12 человек.
Кроме того, DoE продолжает исходить из устаревших оценок численности советских оружейных специалистов, сделанных в 1991 году. Министерство не имеет также чёткой и последовательной программы с ярко выраженными приоритетами. По мнению аудиторов, такой подход к исполнению IPP не допустим.
DoE не разработало стратегии выхода из программы IPP, несмотря на то, что правительство России, российские и украинские институты и американские компании неоднократно ставили вопрос о целесообразности продолжения финансирования по линии IPP, принимая во внимание улучшение экономической ситуации в России и других странах-получателей помощи из США. Высокопоставленный чиновник Росатома заявил аудиторам в июле 2007 года, что программа IPP более не имеет смысла, так как российская экономика значительно окрепла, и российские учёные не представляют отныне опасности с точки зрения распространения. Тем не менее, у DoE нет понимания критериев выхода из IPP для конкретных учёных, организаций или государств.
Руководство 10 из 22 опрошенных российских и украинских организаций заявило аудиторам GAO, что не считают вверенные им организации и их сотрудников представляющими угрозу для распространения. В 14 из 22 организациях было подчёркнуто, что зарплаты персоналу выплачиваются регулярно и без задержек, а общее финансирование со стороны собственных правительств и иных источников растёт. Тем не менее, у российских и украинских управленцев сохраняются опасения в связи с потенциальной эмиграцией опытных специалистов в США и Западную Европу, и поэтому деньги по программе IPP используются ими для удержания квалифицированных кадров.
Представители 5 из 14 американских компаний-промышленных партнёров считают, что экономический рост в России сделал бессмысленным американскую финансовую помощь для российских специалистов. Это подтверждается и личными наблюдениями аудиторов, обнаруживших видимое глазом существенное улучшение положения многих российских научных организаций по сравнению с концом 90-ых годов. Так, одно из предприятий Украины, получающее деньги по программе IPP, затратило в настоящее время 500 тысяч долларов на ремонт офисов и зданий. А руководство одной из российских организаций пришло на встречу с аудиторами, проверяющими правильность расходования американской помощи, сразу по окончанию успешных коммерческих переговоров с крупной международной энергетической компанией. DoE, несомненно, не может не признавать подобные факты, однако пытается доказать необходимость сохранения программы IPP при условиях смены приоритетов - с оказания помощи на сотрудничество.
Для сравнения, госдепартамент США осуществляет подобные нераспространенческие инициативы в России, однако сформулировал для них ясные и понятные критерии прекращения. Аудиторы установили, что 17 российских и украинских институтов, получающих финансовую помощь по программе IPP, признаны госдепартаментом как пригодные для выхода из нераспространенческих программ и более не претендующие на американскую денежную поддержку.
DoE, однако, не желает сворачивать программу IPP и её последователей; напротив, сфера применения программы только увеличивается за счёт подключения к ней Ирака и Ливии. Чиновники министерства, отвечающие за IPP, готовят также предложения по привлечению программы к реализации инициативы GNEP (в частности, запуск двух проектов стоимостью 600 тысяч долларов, связанных с захоронением ОЯТ). Все данные шаги предпринимаются без одобрения конгресса США.
При работе в Ливии, DoE открыто нарушает установленные ранее основные принципы IPP, в том числе, касающиеся необходимости потратить не менее 65% от бюджета каждого из проектов на прямые выплаты иностранным специалистам. Аудиторы обнаружили, что для ливийских проектов ситуация отличается кардинальным образом - по состоянию на май 2007 года, 97% фондов - 910 тысяч из 934 тысяч долларов - были переданы американским национальным лабораториям. Ливийским специалистам досталось только 24 тысячи долларов.
В Ираке по линии IPP было потрачено 2,7 млн долларов на май 2007 года, причём большую часть проектов осуществляли специалисты из Сандийской национальной лаборатории. Они проводили измерения радиоактивного фона, концентрации радиоактивных изотопов в водных ресурсах Багдада и т.п. Однако в лаборатории признают, что большинство из ведущихся силами её сотрудников проектов в Ираке не имеет, по понятным причинам, коммерческого потенциала.
GAO выдало рекомендации DoE разработать чёткую стратегию выхода из IPP, а также заручиться одобрением конгресса на расширение рамок программы за пределы бывшего СССР.
Состояние дел с финансами при реализации IPP также выглядит удручающим. Так, в сентябре 2007 года 30 млн долларов продолжали оставаться в непотраченном остатке. Задержки с платежами для специалистов из России и СНГ связаны как с длительной бюрократической процедурой подтверждения выплат в DoE, так и с задержками в ходе исполнения отдельных проектов, поставленных под эгиду IPP. Опрошенные аудиторами российские и украинские специалисты подтвердили, что получают предназначающиеся для них деньги за выполненные работы с опозданием от 3 месяцев до 1 года.
DoE сталкивается и с иными проблемами организационного характера. Так, в 2006 году российская таможня не пропустила измерительное оборудование, ввозимое из США в один из российских институтов-участников IPP. Причиной отказа послужило неправильное оформление сопроводительной документации. В результате, исполнение проекта было остановлено сроком на год, а выделенная на него сумма в размере 245 тысяч долларов на тот же период оказалась замороженной на счетах министерства.
Рекомендации аудиторов
По мнению GAO, настало время произвести переоценку задач, поставленных перед программой IPP.
Министерство энергетики США не смогло корректно определить уровень реальной угрозы распространения, исходящий от научного потенциала бывшего СССР, а также не приняло во внимание изменившиеся экономические условия. Вместо этого, DoE предпринимает попытки расширить рамки программы IPP за счёт включения в неё новых государств, причём делает это без одобрения конгресса Соединённых Штатов.
Наконец, неспособность DoE сформулировать критерии выхода из IPP превращают программу в "бесконечную", накладывают на США неопределённо долгие финансовые обязательства и дают в руки организациям и предприятиям России и других стран дополнительные возможности для решения собственных задач, в том числе, по привлечению молодёжи.
Аудиторы рекомендуют DoE подготовить для конгресса документ, в котором должно быть изложено видение будущего программы IPP, а также даны обоснования, почему эта программа должна продолжаться и впредь. Без такого документа, конгрессу станет затруднительным оценивать необходимость дальнейшего финансирования IPP.
ИСТОЧНИК: AtomInfo.Ru
ДАТА: 23.01.2008
Темы: США, Россия, Нераспространение