В Индии нарастает политический кризис, вызванный финализацией текста индо-американского соглашения "123" о атомном сотрудничестве. "Левый фронт", объединяющий четыре коммунистические партии и обеспечивающий правительству Индии парламентское большинство, потребовал приостановить практическую реализацию ядерной сделки до тех пор, пока США не пересмотрят принятый в декабре 2006 года закон Хайда. О текущей ситуации вокруг индийской ядерной проблемы рассказывает известный индийский дипломат Т.П.Сринивасан.
Стороннему наблюдателю непросто понять, почему именно сейчас левые партии Индии заявили о своей непримиримой оппозиции ядерной сделке с Америкой. В распоряжении у коммунистов было два года, чтобы дать понять - правительству Индии придётся выбирать между "Левым фронтом" и США. Тем не менее, левые предпочли забить в колокола только после финализации текста соглашения "123".
Может быть, левые партии не рассчитывали на то, что Соединённые Штаты согласятся уступить по вопросам о ядерных испытаниях и праве на переработку ОЯТ. Теперь же, когда принципиальные разногласия между Дели и Вашингтоном остались позади, а оставшиеся шаги - переговоры с МАГАТЭ, ГЯП и т.п. - носят, скорее, формальный характер, коммунисты вышли на тропу войны с правительством.
На самом же деле, переговоры Индии и МАГАТЭ о заключении соглашения о гарантиях с индийской спецификой и консультации с членами ГЯП по поводу снятия ограничений с Индии станут длительными и очень непростыми. Да, Соединённые Штаты - очень влиятельное государство в Совете управляющих (СУ) МАГАТЭ; да, США входят в число основателей ГЯП, и к их мнению в этой неофициальной группе всегда прислушиваются. Но у других стран также есть собственные мнения и позиции, и они намерены устроить Индии непростые испытания, несмотря на то, что американцы готовы сыграть роль шерпы для индийского мирного атома.
Гарантии МАГАТЭ
По поводу будущего соглашения с МАГАТЭ есть немало спекуляций. На самом деле, собственно текст данного документа представляет собой самую простую часть проблемы. Гарантии с индийской спецификой уже действуют для нескольких реакторов в Тарапуре и Раджастане и вступят в силу для Куданкулама. Индии и МАГАТЭ потребуется всего лишь распространить их на другие индийские гражданские реакторы.
Общие контуры соглашения пару раз обсуждались доктором Р.Чидамбарамом и доктором Мохаммадом Эльбарадеем. При наличии политической воли, Совет управляющих и Генеральная конференция МАГАТЭ смогут одобрить соглашение в рабочем порядке. Между прочим, глава индийского атомного ведомства доктор Анил Какодкар возглавит делегацию Индии на грядущей сессии Генеральной конференции, а посол Индии в Вене входит в состав СУ МАГАТЭ.
Представляется особенно важным, чтобы СУ МАГАТЭ признал изменившийся статус Индии. На данный момент, Индия находится в компании Пакистана и Израиля, когда речь заходит о гарантиях. Так, все три страны проголосовали против египетской резолюции, призывающей все государства принять всеобъемлющие гарантии МАГАТЭ, несмотря на то, что текст резолюции содержал тезисы, совпадающие с их международными обязательствами. Голосованию предшествовали жаркие дебаты с Египтом и его сторонниками.
Даже после подписания соглашения с МАГАТЭ о гарантиях с индийской спецификой, Дели не сможет принять на себя всеобъемлющие гарантии. Но, тем не менее, Индии необходимо работать над тем, чтобы как можно более дистанционироваться от Пакистана и Израиля. Следует помнить, что для Египта и многих других влиятельных членов СУ МАГАТЭ было бы желательным, чтобы индийская ядерная программа встала бы под всеобъемлющие гарантии, а сама Индия превратилась бы в государство, обладающее или не обладающее ядерным оружием в терминах ДНЯО.
От Индии также требуется многое изменить в своих отношениях с МАГАТЭ. Так, мы поддерживаем программы технической кооперации (TC-программы) агентства, однако никогда не принимали от МАГАТЭ технической помощи. Мы не допускаем на свои объекты даже международных специалистов по ядерной безопасности. В отличие от Индии, Пакистан и Китай активно сотрудничают с МАГАТЭ. Отношение Индии к департаменту гарантий МАГАТЭ должно полностью измениться, хотя и очевидно, что произойдёт это весьма нескоро.
МАГАТЭ разработало Доппротокол к соглашению о гарантиях, позволяющий усилить международный контроль за мирным характером национальных ядерных программ. Большинство государств подписало стандартный текст протокола. Индия также готова признать Доппротокол, но потребуется немало усилий для его адаптации к индийским условиям. Американские переговорщики предлагают Индии неопределённый доппротокол, а не конкретный существующий Доппротокол (an additional protocol rather than the additional protocol), демонстрируя, тем самым, свой гибкий подход. Но очевидно, что на разработку нового документа специально для Индии потребуется время.
Ещё одной трудностью для Индии станут сроки принятия соглашения о гарантиях. Мы не хотели бы, чтобы СУ и Генеральная конференция МАГАТЭ проголосовали бы по данному документу до того, как ГЯП и конгресс США заверят нас в своём позитивном отношении к ядерной сделке.
Ограничения ГЯП
Группа ядерных поставщиков (ГЯП) представляется особенно тяжёлым партнёром для переговоров. Просить ГЯП снять ограничения на ядерную торговлю с Индией - всё равно как пытаться договориться с Уинстоном Черчиллем о демонтаже Британской империи. Дело в том, что ГЯП создавалась в 1974 году именно для того, чтобы ограничить экспорт ядерных материалов и технологий в Индию. Так, Франции пришлось со временем отказаться под нажимом ГЯП от поставок ядерного топлива для индийской АЭС "Тарапур".
В 1992 году ГЯП ещё более ужесточила свои правила по итогам расследования военной ядерной программы Ирака. Отныне группа запрещает своим членам поставлять в государства, не участвующие в ДНЯО, товары двойного назначения, потенциально применимые при создании ядерного оружия. Между исходными требованиями ГЯП (применение всеобъемлющих гарантий МАГАТЭ и реализация должных мер УКФЗ) и нынешними ограничениями на поставки двойных технологий была построена целая крепость из правил и списков.
Так, в 2004 году ГЯП одобрила механизм, позволяющий группе блокировать любые экспортные поставки - даже не входящие формально в список товаров и технологий двойного назначения - если появляются подозрения в их военном характере. Без сомнения, это стало ответом на действия сети доктора Хана, на протяжении десятилетий успешно обходившей все возможные ограничения на ядерную торговлю.
Конечно, участие в ГЯП полностью добровольно, и входящим в группу странам нет необходимости получать у неё разрешения на экспорт. Но пример России, поставившей в 2001 году уран для АЭС "Тарапур", показывает - участники ГЯП порознь и вместе способны оказывать сильное давление на те страны, что нарушают правила группы. Следующая российская поставка в Тарапур произошла только в 2006 году и только после её согласования с Соединёнными Штатами.
Страны, входящие в ГЯП, обмениваются друг с другом информацией о выданных отказах на экспорт. Таким образом, потенциальные распространители не могут обращаться одновременно к нескольким государствам, надеясь при этом получить хоть от кого-нибудь из них положительный ответ. Участники ГЯП должны воздерживаться от экспорта товаров и технологий, на которые уже был получен отказ в экспорте от других членов группы. Руководящие положения ГЯП постоянно меняются, и в список запретных товаров добавляются всё новые и новые изделия.
Индия и ГЯП
Индия с самого начала демонстративно держалась поодаль от ГЯП, ибо в Дели не хотели никоим образом быть связанными с ДНЯО и созданными на его основе институтами. При этом, Индия фактически использовала правила ГЯП для регулирования собственного ядерного экспорта. В 2001 году группа начала реализацию программу помощи для стран, не входящих в ГЯП. Мы принимали в ней участие, но быстро вышли из неё, осознав, что группа не намерена удовлетворять потребности Индии. Точно также вели себя и Израиль с Пакистаном.
Индия неоднократно предлагала открыть часть своих ядерных объектов для инспекций МАГАТЭ (в дополнение к уже стоящим под гарантиями индийским реакторам). Однако переговоры с отдельными участниками ГЯП показали - для возобновления сотрудничества необходимо преодолеть скептицизм со стороны Соединённых Штатов.
Атмосфера в ГЯП во многом изменилась после совместного заявления США и Индии, сделанного в июле 2005 года. Тем не менее, группа отказалась от рассмотрения вопроса о смягчения ограничений для Индии на своём пленарном заседании в мае 2006 года. Особенно твёрдую позицию заняли Япония и Австралия, настаивавшие на том, что ГЯП может обсуждать индийский вопрос только после вступления в силу индо-американского атомного соглашения. Следует отметить, что в пользу снятия ограничений с Индии высказываются страны-поставщики атомных технологий, в то время как большинство членов ГЯП, не имеющих собственной атомной промышленности, настроено достаточно скептически.
Фундаментальным условием ГЯП является требование к государствам-покупателям о признании всеобъемлющих, а не ограниченных гарантий МАГАТЭ. Так, Китай долгое время предпочитал участвовать только в работе Комитета Цангера и не вступал в ГЯП, ибо членство в группе могло бы помешать ему заключать договоры о поставке реакторов в Пакистан. Комитет Цангера действует только на основании ДНЯО, а договор, как известно, не обязывает покупателей ядерных технологий применять всеобъемлющие гарантии. После того, как Китай всё-таки вошёл в состав ГЯП, Соединённые Штаты дали ему ясно понять - никаких новых сделок по продаже китайских реакторов в Пакистан заключаться более не должно.
Напомню, что Индия не будет принимать всеобъемлющих гарантий МАГАТЭ для своей ядерной программы в рамках сделки с США. А это означает, что ГЯП придётся пересмотреть в случае Индии свой фундаментальный принцип. Участникам группы предстоит провести тщательный анализ будущих гарантий с индийской спецификой и дать ответ на вопрос, являются ли они надёжным инструментом против распространения ядерных технологий и материалов.
Говорят, что по этой причине Россия обратилась к Индии с предложением досрочно распространить черновой вариант соглашения о гарантиях между Индией и МАГАТЭ среди государств, входящих в ГЯП.
Как представляется, американская стратегия при обсуждении индийского вопроса в ГЯП будет заключаться в доказательстве той роли, которую Индия играет в укреплении международного режима нераспространения. США предложат также ограничить возможные поставки ядерных материалов и технологий только на те индийские объекты, что будут стоять под гарантиями МАГАТЭ. Однако часть членов ГЯП, очевидно, попытается оспорить нераспространенческий характер соглашения США и Индии и будет напоминать о том, что Индия пошла на ядерную сделку только из-за своих энергетических проблем. Возможно также, что ГЯП потребует принятия жёсткой системы контроля за гражданским сектором индийской ядерной программы.
Позиция Китая
Ключевой при обсуждении в ГЯП может оказаться позиция Китая. Уже на первом совещании группы после совместного заявления США и Индии, китайская делегация потребовала заключения аналогичной сделки с Пакистаном. В Пекине не так много говорят о ядерной Индии, но власти страны не делают секрета из своей оппозиции ядерной сделке.
С другой стороны, китайцы предпочитают сейчас выглядеть разумными и договороспособными на международной арене. Возможно, что Китай выступит с компромиссным предложением - правила ГЯП должны пересматриваться не для отдельных государств, а на основе соблюдения тех или иных критериев. Если другая страна (читай - Пакистан) пойдёт на те же шаги, что и Индия, то и отношение к ней со стороны ГЯП должно быть полностью аналогичным.
Американцы официально утверждают, что не намерены делать исключений из правил ГЯП для кого-либо, кроме Индии. В то же время, США могут закрыть глаза на атомное сотрудничество между Китаем и Пакистаном, тем более, что у КНР могут появиться союзники в ГЯП. Китай будет также использовать то обстоятельство, что соглашение "123" между КНР и США даёт Пекину меньше преимуществ по сравнению с тем, что получает от аналогичного соглашения Дели.
Поиски компромисса
Особого разговора заслуживает ситуация вокруг потенциальных новых ядерных испытаний в Индии. Формально, в тексте соглашения "123" между Дели и Вашингтоном нет никаких упоминаний о атомных взрывах. В то же время, в совместном заявлении Индии и США от 2005 года говорится о намерении Индии продолжать свой односторонний мораторий на испытания ядерного оружия. Активное обсуждение этого вопроса в индийском обществе и неоднократные заявления о суверенном праве Индии на развитие военной ядерной программы вызывают подозрения у членов ГЯП. Не исключено, что группа пожелает поставить Дели условие и записать ядерный взрыв в качестве повода для прекращения международной атомной торговли с Индией. Скорее всего, Соединённые Штаты поддержат в ГЯП подобный шаг.
В целом, обсуждение индийского вопроса в ГЯП будет зависеть от степени решительности США защищать своё соглашение с Индией. В то же время, в Вашингтоне не хотели бы допустить раскола внутри группы и создать ситуацию, при которой ядерные поставщики будут работать с государствами-покупателями, исходя из собственных, а не общих интересов.
Снятие ограничений на торговлю с Индией приведёт к исчезновению основной причины существования ГЯП, но американцы, очевидно, настроены сохранить группу и сделают всё для того, чтобы её единство не пострадало. Таким образом, Индии придётся убеждать каждое из 45 государств, входящих в ГЯП, и пытаться склонить их к поддержке ядерной сделки. Эта задача не так сложна, как может показаться, ведь Индии уже удалось договориться с Бразилией и ЮАР, ранее настаивавшими на необходимости принятия Индией всеобъемлющих гарантий.
Перспективным компромиссным решением может стать вступление Индии в ГЯП. Если не принимать во внимание отношение Индии к ДНЯО, то нет никаких формальных препятствий для нашего присоединения к ГЯП, тем более, что Индия обладает возможностями по экспорту ядерных реакторов.
Вступление Индии в ГЯП сегодня выглядит столь же революционным шагом, как, скажем, принятие России в НАТО. Но то, что в наши дни выглядит чудом, завтра может стать реальностью.
Т.П.Сринивасан - бывший представитель Индии в ООН и бывший член СУ МАГАТЭ от Индии.
ИСТОЧНИК: Т.П.Сринивасан, перевод AtomInfo.Ru
ДАТА: 28.08.2007